بداية نشير إلى أن البعض قد أطلق عليه مصطلح – الشرطة الإدارية - فيقول‪ " :الشرطة ‫الإدارية هي التي لا تستند إلى مفهوم الجرم‪، وإنما تهدف إلى حفظ النظام العام بالاستقلال عن ‫قمع الجرائم والتي تتميز بأن لها طابع وقائي أو علاجي‪ ".[1]

‫ويفضل البعض الآخر استخدام مصطلح البوليس الإداري بدلا من الضبط الإداري فيركزون على  ‫المعيار العضوي لفكرة البوليس‪[2].

‫كما أن مفهوم الضبط الإداري شأنه شأن سائر الأفكار والنظم القانونية، عرف تطورا ‫ملحوظا نتيجة للمتغيرات السياسية والاقتصادية والاجتماعية، ففي الماضي كان مفهوم تلك الفكرة ‫يهدف إلى إقرار وحماية النظام القائم بما يحقق أهداف وغايات الدولة‪، فلم تكن وظائف الدولة ‫الاجتماعية والاقتصادية والسياسية قد تعقدت وتفاقمت مشاكلها‪، ومن ثم تكرس مفهوم الضبط ‫الإداري في حماية النظام القائم وأهدافه وغاياته؛ ولم تكن ثمة حاجة إلى لجوء الدولة إلى وضع ‫‫قواعد قانونية لإقرار تلك الفكرة‪، أما في الوقت الحاضر وكنتيجة للظروف التي أشرنا إليها تباينت ‫وجهات النظر بشأن مفهوم تلك الفكرة وماهيتها‪ ،وامتدت لتتناول وظائفه وغاياته وطبيعته‪.

‫المطلب الأول‪

تعريف الضبط الإداري وتمييزه عن الأنظمة القانونية المشابهة له

‫سوف نتطرق لتعريف الضبط الإداري والأنظمة المشابهة له في فرعين‪، الأول بعنوان ‫تعريف الضبط الإداري والثاني بعنوان تمييز الضبط الإداري عن الأنظمة القانونية المشابهة له‪.

‫الفرع الأول

تعريف الضبط الإداري

‫يقتضي تحديد مفهوم الضبط الإداري التعرض لتعريفه لغة وقانونا وفقها

 ‫المعنى اللغوي‪: يعني لزوم الشيء وضبط الشيء هو حفظه‪.

‫أما اصطلاحا‪: فللضبط معنيان مختلفان‪ ،أحدهما عضوي أي شكلي‪، والثاني موضوعي أي ‫وظيفي، ويقصد بالمعنى العضوي مجموع الأجهزة والهيئات التي تتولى القيام بالتصرفات ‫والإجراءات التي تهدف إلى المحافظة على النظام العام‪ ،أما المعنى الوظيفي أي الموضوعي ‫فيقصد به النشاط الذي تتولاه الجهات الإدارية‪، مستهدفة بذلك المحافظة على النظام العام بكل ‫عناصره، والمعنى الثاني للضبط هو الراجح فقها‪[3].

‫أما على المستوى الفقهي فقد تعددت التعاريف الممنوحة للضبط الإداري‪، تبعا للرؤى التي ‫ينظرون بها لفكرة الضبط الإداري، ولهذا يرى البعض أن الضبط الإداري غاية في ذاته تسعى إليها ‫سلطات الدولة، ويرى البعض الآخر أنه قيد على نشاط وحريات الأفراد، وهناك من يأخذ بالحسبان ‫محل الضبط الإداري وأساليب نشاطه‪[4].

‫ ‫أولا‪ :تعريف الضبط الإداري على أساس أنه غاية

‫عرفته سعاد الشرقاوي بأنه‪" :مجموعة الأنشطة التي تتخذها الإدارة منفردة بهدف المحافظة ‫على النظام العام أو إعادة النظام العام في حالة اضطرابه وبذلك يتحدد تعريف الضبط الإداري ‫بالغاية منه وهي حماية النظام العام‪"[5].

‫وعرفه الأستاذ محمد الصغير بعلي بأنه (تلك الإجراءات المتخذة للمحافظة علـى النظـام ‫العام المتكون من الأمن، السكينة والصحة العامة )‪[6].

 ‫ثانيا‪ :تعريف الضبط الإداري على أساس أنه قيد على نشاط الأفراد وحرياتهم

‫عرفه ‪ Waline بأنه‪" :القواعد التنظيمية التي تفرضه السلطة العامة لتنظيم النشاط الفردي ‫والحريات العامة لتحقيق الصالح العام‪[7]."

‫كما عرفه محمد عاطف البنا بأنه‪" :النشاط الذي تتولاه الهيئات الإدارية‪، ويتمثل في تقييد ‫النشاط الخاص بهدف صيانة النظام العام‪ ،وعلى ذلك يتميز الضبط الإداري لما يترتب عليه من ‫تقييد للحريات الفردية وبما يستهدفه من محافظة على النظام العام في المجتمع‪[8].

 

 ‫ثالثا‪ :تعريف الضبط الإداري أخذا بالحسبان محله وأساليب نشاطه

‫من بين هؤلاء الدكتور ماجد ارغب الحلو والذي عرفه: ‪" وظيفة من أهم وظائف الإدارة ‫تتمثل أصلا في المحافظة على النظام العام بعناصره الثلاثة الأمن العام والصحة العامة والسكينة ‫العامة عن طريق إصدار القرارات اللائحية والفردية واستخدام القوة المادية مع ما يستتبع من فرض ‫قيود على الحريات تستلزمه الحياة الاجتماعية ‪[9]".

‫‫أما عن تعريف الضبط الإداري قانونا‪ :فلم تتعرض التشريعات المقارنة إلى ذلك بما فيه ‫التشريع الجزائري وإنما تم التركيز على أهداف الضبط الإداري‪، ويرجع السبب في ذلك إلى ما ‫تتمتع به فكرة النظام العام من مرونة وتطور واختلاف حسب المكان والزمان وهو ما جعل المشرع ‫يعزف عن وضع تعريف محدد لفكرة الضبط الإداري‪ ،تكون جامعة لجميع عناصر النظام العام‪.

‫الفرع الثاني

تمييز الضبط الإداري عن الأنظمة القانونية المشابهة له

‫نبحث في معيار تمييز الضبط الإداري‪ ،وتمييزه عن الضبط القضائي والعلاقة بينه وبين  ‫المرفق العام والتفريق بين الضبط الإداري العام والضبط الإداري الخاص في ما يلي‪:

 ‫أولا‪ :تمييز الضبط الإداري عن الضبط القضائي‪:

‫يستهدف الضبط القضائي البحث عن الجرائم ومعرفة مرتكبيها لتتولى أجهزة الضبط ‫تقديمهم إلى السلطة القضائية المختصة‪. أما الضبط الإداري فهو ذلك النشاط الذي تباشره الهيئات ‫الإدارية المختصة بهدف مراقبة نشاط الأفراد وتوجيهه على نحو يكفل المحافظة على النظام العام‪.

 ‫‪ * أهمية التمييز بينهما‪:

‫أ‪ -من حيث الهدف ‪: الضبط الإداري وقائي ماعدا الحالة التي تمس النظام العام. والضبط  ‫القضائي عقابي‪.

‫ب‪ -من حيث تبعية السلطات ‪: الضبط الإداري يخضع للسلطة التنفيذية والضبط القضائي يخضع ‫للسلطة القضائية ماعدا الشرطة والبلدية فهي تكون تنفيذية وقضائية معاً‪.

‫ج ‪-من حيث الرقابة القضائية‪ : يطعن في القرارات الصادرة عن سلطات الضبط الإداري أمام ‫القضاء الإداري سواء قضاء الإلغاء أم قضاء التعويض‪، أما القرارات الصادرة وفقا لوظيفة الضبط  ‫القضائي فيطعن في أحكامها أمام القضاء العادي[10]‪.

 ‫‪ * معايير التمييز بين الضبط الإداري والضبط القضائي‪:

1/ المعيار العضوي‪: يقوم هذا المعيار على أساس تحديد نوع العمل بالنظر إلى مركز القائم به ‫والجهة التي أصدرته‪ ،فمتى صدر العمل عن السلطة التنفيذية ممثلة في هيئاتها الإدارية وموظفيها فهو عمل ضبط إداري أما إذا صدر العمل عن إحدى الهيئات الإدارية فهو عمل ضبط قضائي[11]‪.

‫فجهة الضبط الإداري محددة في القانون لكل من رئيس الجمهورية والوالي‪ ،رئيس المجلـس الشـعبي ‫البلـدي بالإضافة إلى الوزراء (ضبط إداري خاص)‪ ،بينما نجد مهمة الضبط القضائي هـي كـذلك ‫ممنوحـة لجهات معينة كضباط الدرك الوطني وضباط الشرطة‪، إذن المعيار واضح يعتمد على  ‫الجهة الموكـول لها النشاط‪.

‫النقد: قد تحدث صعوبة في التمييز بسبب وحدة المصدر، وذلك بالنظر إلى أن جهات معينة ‫تمارس وظيفتين سلطة للضبطية الإدارية وأخرى للضبطية القضائية في ذات الوقت مثلما هو ‫الحال مثلا بالنسبة لرئيس المجلس الشعبي البلدي[12]، فصفته تفرض عليه اتخاذ كل إجراء وقائي ‫يمس جانب الأمن العام أو الصحة العامة أو السكينة العامة‪ ،وصفة الضبطية القضائية تفرض ‫عليه أن يتحرك وأن يتخذ كل الإجراءات القانونية عند وقوع الجريمة‪.

2/المعيار الموضوعي ‪: يرتكز هذا المعيار على موضوع الإجراء‪ ،فإذا كان يدخل في نطاق ‫المراقبة والإشراف من أجل المحافظة على النظام العام فهو إجراء ضبط إداري، أما إذا كان ‫مضمونه الإستدلال والبحث عن الجرائم ومعاقبة مرتكبيها فهو إجراء ضبط قضائي بغض النظر ‫عن الهيئة التي صدر منها، والمثال على ذلك عن الشرطة مثلا عندما يتدخل في وظيفة الضبط ‫الإداري لتنظيم المرور‪ ،ثم تحدث مخالفة اجتياز حاجز المراقبة‪ ،فيتدخل بصفته ضابط شرطة ‫قضائية لكون الإجراء تم بعد وقوع الفعل بهدف العقاب عليه[13]‪.

‫النقد‪: إن أعمال الضـبط الإداري تعد كذلك جزاءات لاحقه عن الإخلال أو التهديد للنظام العام ‫ومن ثم تتسع الفكرة الوقائية لتشمل فكرة الردع التي نجدها في الضبط القضائي‪[14].

3/المعيار المعتمد (القضائي): إن هذا المعيار مستمد من الاجتهاد القضائي الفرنسي وقد ظهر ‫هذا المعيار بمناسـبة قضـية السيد (بود) التي أظهرت صعوبات عملية في كيفية التفريق بين ‫الضبط الإداري والضـبط القضـائي‪، وتتلخص وقائع هذه القضية في أن السيد (بود) أصيب أثناء ‫مطاردة يجريها البوليس فـي الطريـق إذ طرحه موظف الضبط أرضا فرفع السيد (بود) دعوى ‫تعويض أمام مجلس الدولة عن الأضرار التـي لحقت به نتيجة المطاردة على أساس أعمال الضبط ‫الإداري‪، بينما تمسكت هيئة الضبط بأن المطـاردة خاصة بجريمة وعملها صادر عن سلطة ضبط  ‫قضائي لا يختص مجلس الدولة بنظره‪.

‫ولقد لعب مفوض الدولة ‪ DELVOVE دور كبير وهام في استخلاص معيـار التمييـز فـي ‫تقريره المقدم للمجلس وجاء تقريره كالآتي‪" :موظفو الضبط يستطيعون الاشتراك على السواء في ‫إجراء الضبط الإداري والضبط القضائي والمعيار الوحيد المرضي يمكن استخلاصه من موضوع ‫تحقيقاتهم‪، فإذا عبـرت التحقيقـات علـى أن الإجراء قد اتخذ لجمع الاستدلالات في جناية أو جنحة ‫أو البحث عن الفاعلين لتقديمهم إلى القضاء كان الإجراء ضبط قضائي‪، واذا لم يرشد التحقيق عن  ‫ذلك، وكان الإجراء يهدف إلى وقاية النظام العام كان الإجراء ضبط إداري ‪.

‫إن الخلاصة الوحيدة للاعتبارات التي تملي حيثياتها أن الموظف الذي أوقع السيد (بود) ‫أيضـا شارك في إجراء البحث بخصوص جريمة معينة ومحددة والمطاردة التي أصيب فيهـا السـيد ‫(بـود) تتصل مباشرة بهذه الإجراءات و لا أهمية في ذلك أن لا تكون النيابة العامة قد أمـرت بـالقبض ‫علـى المتهم إذن موظف الضبط يمارس ضبط قضائي وبذلك المحكمة المختصـة وحـدها هـي ‫المختصـة بالتعرف على تبعة عمله‪"[15].

‫وقد اعتمد مجلس الدولة الفرنسي في الأحكام اللاحقة هذا المعيار‪ ،فمعيار التمييز هنا هو ‫الغايـة المباشرة للتدخل‪.[16]

 ‫ثانيا‪: الضبط الإداري والمرفق العام

‫تكمن المقارنة بين الضبط الإداري والمرفق العام في خمسة أوجه‪ ،ونشير منذ البداية إلى أن هذه ‫المقارنة لا تعنى أن هذين المفهومين متضادان‪ ،بل إنهما متكاملان لضرورة أن حسن نظام المرفق ‫العام يعين الضبط على تأدية وظيفته الوقائية‪ ،وأن حسن قيام الضبط بمهمته يعد شرطا ضروريا  ‫لحسن قيام المرفق العام‪[17].  فما هي أوجه التمييز بين المفهومين؟

‫‪ * إن الضبط الإداري نشاط إداري هدفه وقاية النظام العام في المجتمع‪، وذلك عن طريق تنظيم ‫أنشطة الأفراد المتعددة‪ ،فسلطة الضبط محددة تحديدا تاما بالغاية التي قامت من أجلها وهي ‫الحفاظ على النظام العام‪، فإذا كان كلا من الضبط الإداري والمرافق العامة يستهدفان الصالح ‫العام، فإن هذا الصالح العام يرتكز في مضمون الضبط الإداري في النظام العام أما بالنسبة  ‫للمرافق العامة فهو يشمل المصلحة العامة بكافة مظاهرها‪.

‫‪ * ترجع سلطة تقدير إنشاء المرافق العامة إلى إرادة الإدارة دون رقابة عليها من جانب القضاء ‫الإداري، في حين أن الضبط الإداري هو أمر مفروض على الإدارة وتخضع في أداءها لهذه  ‫المهمة إلى الرقابة القضائية‪.

‫‪ * إن طبيعة إجراءات الضبط من الخطورة‪، حيث لا يمكن إسنادها إلى أشخاص القانون الخاص ‫خلافا للمرفق العام يمكن نقل نشاط هو إسناده إلى فرد أو شركة تتولى القيام به وفق ما بيناه  ‫سابقا[18]‪.

‫‪ * يختلط المفهومان في الوسيلة التي يعتمدانها في تحقيق أهدافهما والتي تجسد فيما يعبر عنه ‫بأسلوب القانون العام‪ ،إذ أننا نجد أن هذه الوسيلة أكثر مواجهة لفكرة السلطة في الضبط الإداري ‫‪ ‫حيث يتجلى طابع الأمر وفرض الإرادة الإدارة بالقوة‪ ،في حين أن طابع هذه السلطة يتغير بالنسبة ‫للمرافق العامة وتتفاوت نسبته إذ هو أكثر في المرافق الإدارية[19]‪.

‫‪ * يتميز المرفق العام عن الضبط الإداري في طبيعة الخدمة المسداة. فسلطة الضبط يغلب فيها ‫طابع الأمر تجاه الأفراد، في حين أن المرفق العام يتمثل أساسا في إسداء خدمة للمجموعة‪.

 ‫ثالثا‪ :التمييز بين الضبط الإداري والضبط التشريعي‪:

‫يلجأ المشرع في كثير من الأحيان إلى إصدار القوانين التي تقيد حريات الأفراد وحقوقهم ‫حفاظاً على النظام العام‪، وفى ممارسته لهذا الاختصاص دائما يستند لاختصاصه التشريعي‪، الذي ‫يجد مصدره في الدستور‪[20]، وتسمى التشريعات الصادرة في هذا الشأن " بالضبط التشريعي " تميزا له ‫عن الضبط الإداري الذي يصدر من جانب الإدارة في شكل قارارات تنظيميه أو فردية يترتب عليها  ‫تقييد حريات الأفراد‪.

‫وبناء عليه تدخل المشرع (البرلمان) وسن القانون رقم 90/11 المؤرخ في ‪04/12/1990 ‫المتعلق بالجمعيات‪، ووضع شروط وإجراءات لممارسة النشاط الجمعوي وهو ضبط تشريعي‪.

‫واستنادا إلى المادة ‪ 54 من الدستور والتي تنص على أن‪" :حق إنشاء الجمعيات مضمون ‫تشجع الدولة ازدهار الحركة الجمعوية‪. يحدد القانون العضوي شروط وكيفيات إنشاء الجمعيات‪".

‫كما نصت المادة ‪ 71 على حق الإضراب وممارسته في إطار القانون‪، ولقد تدخل المشرع لممارسة ‫الضبط التشريعي من خلال القانون رقم ‪ 90/02 المؤرخ في ‪ 06/02/1990 المتعلق بممارسة حق‫ ‫الإضراب من خلال وضع قيود وشروط لممارسته"‪[21].

‫وعليه يتبين لنا بأن الهدف من الضبط الإداري والضبط التشريعي واحد وهو المحافظة على ‫النظام العام‪[22]، ومن ثم لا تنفرد سلطات الضبط الإداري بمثل هذا التنظيم وإنما تشاركها في ذلك ‫سلطات الضبط التشريعي، والمتمثلة في البرلمان لأن هذه السلطات الأخيرة تملك في هذا ‫الخصوص اختصاصا أصيلاً إذ لا يجوز بحسب الأصل‪، فرض القيود والحدود على الحريات ‫العامة إلا بقانون أو بناء على قانون، يتفرع عن ذلك أن الضبط الإداري يجب أن يدور في إطار ‫الضبط التشريعي، باعتبار أنه يتم بأداة أدنى من القانون وهى التنظيمات والقرارات الفردية‪. غير ‫أن ذلك لا يعنى حرمان سلطات الضبط الإداري – في حالة عدم وجود نص تشريعي– من اتخاذ ‫أحكام لائحية مستقلة تقيد من الحريات الفردية وذلك إذا كانت أهداف الضبط الإداري تتطلب مثل ‫هذا التقييد‪ ،ومن جهة أخرى لا يوجد نص يمنعها من ذلك‪.[23]

‫المطلب الثاني‪

خصائص وأنواع الضبط الإداري

‫يتمتع الضبط الإداري بجملة خصائص تميزه عن غيره‪ ،كما تختلف أنواعه بحسب اختلاف ‫القيود والتدابير من حيث نطاقها المكاني أو الشخصي أو الموضوعي‪.

‫الفرع الأول‪

خصــائص الضبط الإداري‪:

- الضبط الإداري نشاط تباشره الإدارة (السلطة التنفيذية)‪ ،ولا تمارسه جهات أخرى سواء كانت ‫تشريعية أو قضائية‪.

‫- الصفة الإنفرادية: "الضبط الإداري إجراء تباشره السلطة الإدارية بمفردها‪، فمن حيث المبدأ لا ‫يكون إلا عن طريق القرار الإداري (عملا انفرادي وليس تعاقدي)‪، هذا يعني أن الإجراءات التي ‫تفرضها الإدارة لا تخضع للمساومة ولا للاتفاق، وما على الأفراد إلا الخضوع والامتثال لها طبعا ‫وفقا لما يحدده القانون وتحت رقابة السلطة القضائية[24]‪.

- الصفة الوقائية‪: يتسم الضبط الإداري بالطابع الوقائي فهو يد أر المخاطر على الأفراد فعندما ‫تبادر الإدارة إلى سحب رخصة الصيد، أو رخصة السياقة من أحد الأفراد فلأنها قدرت أن هناك ‫خطر يترتب على استمرارية احتفاظ المعني بهده الرخصة‪، أو تغلق الإدارة محلا‪، أو تعاين بئرا ‫معينا فعملها هذا إجراء وقائي لحماية الأفراد من كل خطر يداهمهم أيا كان مصدره[25]‪.

- الصفة التقديرية‪: للإدارة سلطة تقديرية في ممارسة الإجراءات الضبطية، فعندما تقدر أن عملا  ‫ما سينتج عنه خطر‪، تعين عليها التدخل قبل وقوعه بغرض المحافظة على النظام العام[26]‪.

- إن الضبط الإداري وظيفة مفروضة على الإدارة وحكر عليها، لا يجوز التنازل عنها‪.

- إن مجال الضبط الإداري مقيد بتحقيق النظام العام ولا يتجاوزه‪.

‫الفرع الثاني

 أنواع الضبط الإداري‪:

‫ينقسم الضبط الإداري إلى قسمين هما الضبط الإداري العام والضبط الإداري الخاص‪:

 ‫أولا‪: الضبط الإداري العام‪:

‫وهو مجموعة الاختصاصات التي تمنح للسلطات الإدارية بهدف ممارستها بصورة عامة ‫وفي كل المجالات‪، وعلى جميع النشاطات للحفاظ على النظام العام ووقايته بعناصره التقليدية ‫والحديثة بصفة وقائية لمنح حدوث الاضطرابات والفوضى، ويصنف هذا النوع من الضبط الإداري ‫‫حسب مجال تطبيقه و إعماله إلى ضبط إداري عام وطني يشمل مجاله جميع الإقليم بغض النظر ‫عن التخصص وضبط إداري عام محلي يشمل تطبيقه في جزء معين من الإقليم كالولاية والبلدية[27]‪.

 ‫ثانيا‪: الضبط الإداري الخاص‪:

‫وهو مجموعة من الاختصاصات التي تمنح للسلطات الإدارية لتمارسها في نشاط ومجال ‫معين ومحدد من أنواع نشاطات الأشخاص‪، وذلك إما يخص مكانا بذاته أو نشاطا بذاته‪، مثل ما ‫تفرضه السلطة العامة من إجراءات في مجال تنقل الأشخاص (شرطة الأجانب‪ ،شرطة الرحل) ‫كأن تفرض رخصا للتنقل في بعض المناطق‪، أو حظر تنقلهم في مواقيت محددة‪، أو أن تفرض ‫الإدارة قيودا لتنظيم حركة المرور بغلق شارع معين أو تتخذ إجراءات معينة لممارسة الأفراد حق  ‫الاجتماع العام أو إقامة الحفلات ليلا‪...إلخ[28]‪.

‫المطلب الثالث

 أهــداف الضبـــط الإداري

‫يجمع الفقه الإداري على أن أهداف " أعراض" الضبط الإداري تتمثل في المحافظة على ‫النظام العام في الدولة‪، وبذلك يجب أن تنحصر تدابير الضبط الإداري في نطاق هذا الهدف  ‫سنتناول الإطار القانوني لتلك الفكرة من خلال الفروع التالية‪:

‫ ‫الفرع الأول

 مدلول النظام العام‪:

‫يعد النظام العام قيدا أساسيا لسلطة الضبط الإداري بحيث ليس لسلطات الضبط تحقيق ‫أهداف تخرج عنه‪ ،ذلك أن أهداف الضبط الإداري من الأهداف المخصصة‪ ،وتعد فكرة النظام ‫العام لصيقة بالمجتمع حيث تطورت معه‪ ،واتسع معناه أو مداها مع الوقت لتغزو مجالات عديدة‪[29].

 

 ‫أولا: تعريف النظام العام

 ‫لم يعرف المشرع النظام العام والسبب يعود لاعتبارات أهمها‪:

- النظام العام فكرته مرنة ومتطورة ولا يجب أن تحبس في تشريع ثابت لأنه أبطأ من النظام ‫العام‪.

- عادة المشرع لا يقدم تعاريف للمفاهيم القانونية فيترك المسألة للفقه والقضاء‪.

‫‪ - المشرع أحياناً يُعرف النظام العام من خلال إعطائه إطار للنظام العام (الأمن العام الصحة ‫العامة‪، السكينة)

‫ولقد اقتصر المشرع على تحديد العناصر المادية الثلاث المكونة للنظام العام ‪ - معنى ذلك أنه ‫عرفه بالهدف الذي ترمي إلى تحقيقه‪-، بموجب القانون رقم ‪11/10 المتعلق بالبلدية حيث نصت ‫المادة ‪ 88منه على أنه: "يقوم رئيس المجلس الشعبي البلدي تحت إشراف الوالي بما يأتي ‪:

 ‫" ‪...السهر على النظام والسكينة والنظافة العمومية ‪[30]."...

‫أما على مستوى الفقهي‪، اختلف الفقهاء في تحديد تعريف النظام العام ولعل أهم أسباب ‫الاختلاف هو تحديد طبيعة هذا النظام حول ما إذا كان حالة واقعية(النظام مادي) أم فكرة خلقية ‫‫أو شعورية (النظام معنوي)‪. فالفقيه هوريو يرى أن" :النظام العام يجب أن يحمل معنى النظام ‫العام المادي الملموس الذي يعتبر بمثابة حالة واقعية مناهضة للفوضى، أما حفظ النظام العام ‫الأدبي الذي يتعلق بالمعتقدات والأحاسيس فلا يدخل في ولاية الضبط الإداري‪، إلا إذا اتخذ ‫الإخلال بالنظام الأدبي مظهرا خطيرا من شأنه تهديد النظام المادي بصورة مباشرة‪ ،فهنا يحق  ‫للهيئات القائمة على الضبط الإداري أن تتدخل لمنعه حفاظا على النظام العام"‪[31].

‫أما الفقيه‪ Louis Lucas، فإنه يرى أن كل فكرة عن النظام العام متغّيرة وعائمة فهي أقرب صلة ‫بالشعور منها بالواقع القانوني كما أنه ينتهي بالقول إلى أنه لا توجد فكرة للنظام العام وإنما إيحاء ‫به فحسب[32]‪.

‫ويعرفه الأستاذ صلاح الدين فوزي" النظام العام ما هو إلا حالة مادية أو معنوية لمجتمع ‫منظم‪ ،فهو الأفكار الأساسية للقانون والمجتمع‪ ،فهو حالة وليست قانونا وأحيانا أخرى تكون مادية ‫فتوجد حينئذ في المجتمع برمته وفي الأشياء أيضا‪ ،كما أنها أحيانا أخرى تكون معنوية تسود ‫المعتقدات والأخلاق وحتى القانونية والاقتصادية والسياسية والاجتماعية‪ ،وأحيانا أخرى تكون هذه ‫الحالة هي الأمران معا‪[33]."..

‫أما بالنسبة للتعريف القضائي للنظام العام‪ :فقد عرف القضاء الإداري الجزائري النظام ‫العام كمايلي: "...إن لفظ النظام العام يعني مجموعة القواعد اللازمة لحماية السلم الاجتماعي ‫‫والواجب توفرها لكي يستطيع كل إنسان ممارسة جميع حقوقه الأساسية عبر التراب الوطني في ‫إطار حقوقه المشروعة[34]‪"

‫ويلاحظ على هذا التعريف أنه حصر الهدف من حماية النظام على السلم الاجتماعي أي أنه يبعد ‫عدة مجالات خاصة بالنظام العام‪.

‫وفي قرار آخر صادر عن الغرفة الإدارية للمحكمة عليا بتاريخ ‪ 14 فيفري ‪ 1993 في قضية ‫س‪/ضد وزير الداخلية حيث أكد القضاء في هذا القرار على الطبيعة النسبية النظام العمومي حيث ‫اعتبر "أن المساس بالنظام العمومي لا يمكن تقييمه في سنة‪ 1992استنادا إلى معايير كانت  ‫تطبق في سنة 1963 ‪"[35]....

 ‫ثانيا: مضمون النظام العام‪:

‫إن مضمون النظام العام يحتوي على نظام عام مادي ونظام عام أدبي‪:

 ‫أ‪- النظام العام المادي‪:

‫تتمثل عناصر النظام العام المادي في ثلاثة عناصر: الأمن العام‪، السـكينة العامـة ‫والصـحة العامة‪، وذلك على الشكل التالي‪:

1- الأمن العام: ويقصد به اتخاذ الإجراءات الإدارية الكفيلة بحماية أرواح الناس وممتلكاتهم  ‫وضمان الأمن العام للأفراد في الظروف العادية والظروف الاستثنائية [36]‪.

‫‫ويتحقق ذلك باتخاذ ما يلزم من الحيطة لمنع وقوع الحوادث أو احتمال وقوعها على ‫الأشخاص‪ ،كحجز المصابين بأمراض عقلية‪، واتخاذ الإجراءات اللازمة لمواجهة الاضطرابات ‫والتجمعات‪، واتخاذ ما يلزم للوقاية من خطر الأشياء كانهيار المباني أو الحرائق‪، أو ما ينشأ عن ‫مخاطر الطبيعة كالفيضانات‪..إلخ‪.

‫ففي هذا الصدد قضى مجلس الدولة الجزائري في قضية جاء في إحدى حيثياتها "‪..... ‫فالتنفيذ الجبري لقرار البلدية بسد مدخلا لمسكن المتنازع عليه يبدو غير شرعي مع ذلك فهذا التنفيذ ‫لا يعتبر تعدي لأن المادة ‪ 71 من قانون البلدية تؤهل رئيس البلدية باتخاذ جميع الاحتياطات ‫الضرورية وجميع التدابير الوقائية لضمان سلامة الأشخاص والأموال في الأماكن التي يمكن أن ‫يحصل فيها أي حادث أو نكبة وحريق‪، وأن نفس هذا النص القانوني يؤهل رئيس البلدية لاتخاذ ‫جميع التدابير الأمنية التي تقتضيها الظروف وذلك في حالة الخطر الجسيم والداهم [37]‪"....

‫ولقد خولت المواد 88،94،89، من القانون رقم ‪ 11/10 المتعلق بالبلدية لرئيس المجلس ‫الشعبي البلدي باتخاذ كافة التدابير الوقائية والإجراءات اللازمة لإقرار الأمن العام وسلامة ‫الأشخاص والأموال على المستوى البلدي‪ .كما يضطلع الوالي بمهمة حماية الأمن العام باعتباره ‫سلطة ضبط إداري على مستوى الولاية استناداً إلى المادة‪ 114 من القانون رقم ‪ 12/07 المتعلق  ‫بالولاية‪.

2- الصحة العامة: ويقصد بها اتخاذ كل الإجراءات الكفيلة بالمحافظة على صحة الجمهور ‫ووقايته من أخطار الأمراض وانتشار الأوبئة، ولذا يقع على عاتق الإدارة أن تتخذ التدابير اللازمة ‫لمنع انتشار الأوبئة‪، والاحتياط من كلما قد يكون سببا أو يحتم لأن يكون سببا للمساس بالصحة ‫العامة‪ .ويدخل في ذلك رقابة الأغذية وإعداد المياه الصالحة للشرب والمحافظة عليها من التلوث ‫‫وتصريف الفضلات وعزل المصابين بأم ارض معدية وتحصين المواطنين ضد الأمراض الوبائية ‫إلى غير ذلك من الأعمال التي تلزم للمحافظة على صحة الأفراد[38]‪.

3- السكينة العامة: يقصد بها اتخاذ التدابير اللازمة للمحافظة على الهدوء ومنع الضوضـاء ‫داخـل المنـاطق السكنية وفي الطرق العامة، ذلك أن بعض الحوادث لا تمس في ذاتها النظام العام ‫بشكل مباشر إلا أنها حين تتجاوز حدودا معينة قد تسبب في مضايقات على درجة من الجسامة ‫للأفراد تستدعي تدخل الإدارة لمنعها‪، ومن الأمثلة على ذلك الأصوات المنبعثة من مكبرات ‫الأصوات أثناء الحفلات أو اللقاءات العامة سواء فـي الليل أو النهار وكذلك المضايقات التي ‫يسببها الباعة المتجولون في الطرق العامة‪[39] ومن أجل المحافظة على السكينة العامة، يقع على ‫عاتق سلطات الضبط الإداري تتخذ كل الإجراءات والاحتياطات للقضاء على كلما من شأنه ‫المساس بالسكينة العامة‪، أو وقاية الناس منه‪. ومن أمثلة ذلك الرقابة على استخدام آلات التنبيه ‫بالسيارات ومكبرات الصوت الحديثة وتخصيص أماكن معينة للأسواق أو للمنشآت الصناعية  ‫والتجارية بعيدا عن المناطق السكنية، وذلك من أجل المحافظة على الهدوء في هذه الأماكن‪.

‫ب- النظام العام الأدبي‪: إن فكرة النظام العام الأدبي كهدف للضبط الإداري الذي تتمثل فـي‫ المحافظـة علـى الآداب والأخلاق العامة‪، كان محل خلاف شديد في النظم القانونية المقارنة وفي ‫فقه القانون الإداري، فـبعض التشريعات القانونية كما هو الحال في فرنسا مثلا لم تعرض إلى ذكر ‫الآداب العامة والأخلاق العامـة كجانب من النظام العام‪. غير أن القضاء الإداري الفرنسي له ‫اجتهادات ومواقف قضائية في معالجة هذه المسألة‪[40]، فقد اتجه في بداية الأمر إلى تضييق مفهوم ‫النظام العام بقصره على الجانب المادي من خلال العناصر الثلاث‪ ،وهي السكينة والصحة والأمن ‫‫العام‪. لكنه عدل عن ذلك الاتجاه وأخذ بالمفهوم الواسع للنظام العام في مجال الضبط الإداري  ‫وأصبح النظام العام بذلك يشمل الجانب الأدبي المتمثل في الآداب والأخلاق العامة[41]‪.

‫فهذا التطور جاء بعد سنة ‪ 1959 بمناسبة قضية Lutitia، حيث أقر مجلس الدولـة ‫الفرنسـي‪[42]، أن الترخيص لفيلم من الأفلام من الوزير المختص، لا يحول رئيس البلدية من منع ‫عرض الفيلم وبالتالي ممارسة سلطاته الضبطية في حالة التهديد‪، باضطرابات جسيمة في النظام  ‫المادي، بسبب الصفة غير الخلقية للفيلم والظروف المحلية‪.

‫وفي المجتمعات الإسلامية تكتسب فكرة الآداب العامة أهمية خاصة‪، حيث يعد الحفاظ ‫على المشاعر الدينية والأخلاقية جزءا لا يتجزأ من النظام العام[43]. ومع ذلك تبقى حماية النظام ‫العام حماية محدودة مقارنة بحماية العناصر الأخرى. والسبب في ذلك يرجع إلى أن تدخل رجال ‫الضبط الإداري في مجال حماية النظام العام يتمثل في مظاهر خارجية محسوسة‪، دون المسائل ‫النفسية أو الأدبية أو المعنوية ما لم تترجم هذه المظاهر إلى أعمال مادية تبرر تدخل سلطات  ‫الضبط الإداري لمنع الأسباب المنافية للآداب العامة والحيلولة دون تعريفها للخدش والانتهاك‪[44].

‫‫ج- النظام العام الجمالي" جمال الرونق والرواء"‪:

‫اعتبر جانب من الفقه الفرنسي أن المحافظة على جمال الرونق والرواء‪ ،ينـدرج في فكرة ‫النظام العام وتبرير ذلك هو أن الإدارة مسؤولة عن حماية مشـاعر الفـرد والجمـال‪، وأن للإنسان ‫الحق في حماية حياته الأدبية والثقافية والروحية علاوة على حياته المادية[45]‪. ومن جانب القضاء ‫فقد قضى مجلس الدولة الفرنسي في حكمه الصادر عام ‪1936 في قضية " إتحاد نقابات مطابع ‫باريس"‪، بمشروعية قرار تنظيمي يمنع توزيع المنشورات على المارة في الشوارع خشية إلقائها بعد ‫قراءتها ما يشوه رونق الطـرق العامـة ويخـل بحالها، وأشار الحكم صراحة لذلك حيث جاء فيه " حق ‫سلطة الضبط في اتخاذ الإجراءات التي تقتضيها صيانة النظام والسكينة والصحة العامة وجمال ‫الرواء[46]"، أما المشرع الجزائري فلم يخرج على هذا الاتجاه بل سايره واعتبر الجمال عناصر من ‫عناصر النظام العام تتكفل سلطات الضبط الإداري المحلي بحمايته وصيانته‪ ،وهذا ما أشارت إليه ‫المادة ‪94/11 من قانون البلدية بنصها‪ ..." :يكلف رئيس المجلس الشعبي البلدي على الخصوص ‫بما يأتي:...- السهر على احترام تعليمات نظافة المحيط وحماية البيئة‪ "... وفي نفس السياق ‫نصت المادة ‪ 35 من القانون العضوي ‪ 12/05 المتعلق بالإعلام على أن بيع نشريات الدورية ‫بالتجول أو في الطريق العام أو في مكان عمومي يخضع إلى تصريح مسبق لدى رئيس المجلس  ‫الشعبي البلدي[47]‪.

‫‫