المبحث الأول مفهوم الضبط الإداري
بداية نشير إلى أن البعض قد أطلق عليه مصطلح – الشرطة الإدارية - فيقول " :الشرطة الإدارية هي التي لا تستند إلى مفهوم الجرم، وإنما تهدف إلى حفظ النظام العام بالاستقلال عن قمع الجرائم والتي تتميز بأن لها طابع وقائي أو علاجي ".[1]
ويفضل البعض الآخر استخدام مصطلح البوليس الإداري بدلا من الضبط الإداري فيركزون على المعيار العضوي لفكرة البوليس[2].
كما أن مفهوم الضبط الإداري شأنه شأن سائر الأفكار والنظم القانونية، عرف تطورا ملحوظا نتيجة للمتغيرات السياسية والاقتصادية والاجتماعية، ففي الماضي كان مفهوم تلك الفكرة يهدف إلى إقرار وحماية النظام القائم بما يحقق أهداف وغايات الدولة، فلم تكن وظائف الدولة الاجتماعية والاقتصادية والسياسية قد تعقدت وتفاقمت مشاكلها، ومن ثم تكرس مفهوم الضبط الإداري في حماية النظام القائم وأهدافه وغاياته؛ ولم تكن ثمة حاجة إلى لجوء الدولة إلى وضع قواعد قانونية لإقرار تلك الفكرة، أما في الوقت الحاضر وكنتيجة للظروف التي أشرنا إليها تباينت وجهات النظر بشأن مفهوم تلك الفكرة وماهيتها ،وامتدت لتتناول وظائفه وغاياته وطبيعته.
المطلب الأول
تعريف الضبط الإداري وتمييزه عن الأنظمة القانونية المشابهة له
سوف نتطرق لتعريف الضبط الإداري والأنظمة المشابهة له في فرعين، الأول بعنوان تعريف الضبط الإداري والثاني بعنوان تمييز الضبط الإداري عن الأنظمة القانونية المشابهة له.
الفرع الأول
تعريف الضبط الإداري
يقتضي تحديد مفهوم الضبط الإداري التعرض لتعريفه لغة وقانونا وفقها
المعنى اللغوي: يعني لزوم الشيء وضبط الشيء هو حفظه.
أما اصطلاحا: فللضبط معنيان مختلفان ،أحدهما عضوي أي شكلي، والثاني موضوعي أي وظيفي، ويقصد بالمعنى العضوي مجموع الأجهزة والهيئات التي تتولى القيام بالتصرفات والإجراءات التي تهدف إلى المحافظة على النظام العام ،أما المعنى الوظيفي أي الموضوعي فيقصد به النشاط الذي تتولاه الجهات الإدارية، مستهدفة بذلك المحافظة على النظام العام بكل عناصره، والمعنى الثاني للضبط هو الراجح فقها[3].
أما على المستوى الفقهي فقد تعددت التعاريف الممنوحة للضبط الإداري، تبعا للرؤى التي ينظرون بها لفكرة الضبط الإداري، ولهذا يرى البعض أن الضبط الإداري غاية في ذاته تسعى إليها سلطات الدولة، ويرى البعض الآخر أنه قيد على نشاط وحريات الأفراد، وهناك من يأخذ بالحسبان محل الضبط الإداري وأساليب نشاطه[4].
أولا :تعريف الضبط الإداري على أساس أنه غاية
عرفته سعاد الشرقاوي بأنه" :مجموعة الأنشطة التي تتخذها الإدارة منفردة بهدف المحافظة على النظام العام أو إعادة النظام العام في حالة اضطرابه وبذلك يتحدد تعريف الضبط الإداري بالغاية منه وهي حماية النظام العام"[5].
وعرفه الأستاذ محمد الصغير بعلي بأنه (تلك الإجراءات المتخذة للمحافظة علـى النظـام العام المتكون من الأمن، السكينة والصحة العامة )[6].
ثانيا :تعريف الضبط الإداري على أساس أنه قيد على نشاط الأفراد وحرياتهم
عرفه Waline بأنه" :القواعد التنظيمية التي تفرضه السلطة العامة لتنظيم النشاط الفردي والحريات العامة لتحقيق الصالح العام[7]."
كما عرفه محمد عاطف البنا بأنه" :النشاط الذي تتولاه الهيئات الإدارية، ويتمثل في تقييد النشاط الخاص بهدف صيانة النظام العام ،وعلى ذلك يتميز الضبط الإداري لما يترتب عليه من تقييد للحريات الفردية وبما يستهدفه من محافظة على النظام العام في المجتمع[8].
ثالثا :تعريف الضبط الإداري أخذا بالحسبان محله وأساليب نشاطه
من بين هؤلاء الدكتور ماجد ارغب الحلو والذي عرفه: " وظيفة من أهم وظائف الإدارة تتمثل أصلا في المحافظة على النظام العام بعناصره الثلاثة الأمن العام والصحة العامة والسكينة العامة عن طريق إصدار القرارات اللائحية والفردية واستخدام القوة المادية مع ما يستتبع من فرض قيود على الحريات تستلزمه الحياة الاجتماعية [9]".
أما عن تعريف الضبط الإداري قانونا :فلم تتعرض التشريعات المقارنة إلى ذلك بما فيه التشريع الجزائري وإنما تم التركيز على أهداف الضبط الإداري، ويرجع السبب في ذلك إلى ما تتمتع به فكرة النظام العام من مرونة وتطور واختلاف حسب المكان والزمان وهو ما جعل المشرع يعزف عن وضع تعريف محدد لفكرة الضبط الإداري ،تكون جامعة لجميع عناصر النظام العام.
الفرع الثاني
تمييز الضبط الإداري عن الأنظمة القانونية المشابهة له
نبحث في معيار تمييز الضبط الإداري ،وتمييزه عن الضبط القضائي والعلاقة بينه وبين المرفق العام والتفريق بين الضبط الإداري العام والضبط الإداري الخاص في ما يلي:
أولا :تمييز الضبط الإداري عن الضبط القضائي:
يستهدف الضبط القضائي البحث عن الجرائم ومعرفة مرتكبيها لتتولى أجهزة الضبط تقديمهم إلى السلطة القضائية المختصة. أما الضبط الإداري فهو ذلك النشاط الذي تباشره الهيئات الإدارية المختصة بهدف مراقبة نشاط الأفراد وتوجيهه على نحو يكفل المحافظة على النظام العام.
* أهمية التمييز بينهما:
أ -من حيث الهدف : الضبط الإداري وقائي ماعدا الحالة التي تمس النظام العام. والضبط القضائي عقابي.
ب -من حيث تبعية السلطات : الضبط الإداري يخضع للسلطة التنفيذية والضبط القضائي يخضع للسلطة القضائية ماعدا الشرطة والبلدية فهي تكون تنفيذية وقضائية معاً.
ج -من حيث الرقابة القضائية : يطعن في القرارات الصادرة عن سلطات الضبط الإداري أمام القضاء الإداري سواء قضاء الإلغاء أم قضاء التعويض، أما القرارات الصادرة وفقا لوظيفة الضبط القضائي فيطعن في أحكامها أمام القضاء العادي[10].
* معايير التمييز بين الضبط الإداري والضبط القضائي:
1/ المعيار العضوي: يقوم هذا المعيار على أساس تحديد نوع العمل بالنظر إلى مركز القائم به والجهة التي أصدرته ،فمتى صدر العمل عن السلطة التنفيذية ممثلة في هيئاتها الإدارية وموظفيها فهو عمل ضبط إداري أما إذا صدر العمل عن إحدى الهيئات الإدارية فهو عمل ضبط قضائي[11].
فجهة الضبط الإداري محددة في القانون لكل من رئيس الجمهورية والوالي ،رئيس المجلـس الشـعبي البلـدي بالإضافة إلى الوزراء (ضبط إداري خاص) ،بينما نجد مهمة الضبط القضائي هـي كـذلك ممنوحـة لجهات معينة كضباط الدرك الوطني وضباط الشرطة، إذن المعيار واضح يعتمد على الجهة الموكـول لها النشاط.
النقد: قد تحدث صعوبة في التمييز بسبب وحدة المصدر، وذلك بالنظر إلى أن جهات معينة تمارس وظيفتين سلطة للضبطية الإدارية وأخرى للضبطية القضائية في ذات الوقت مثلما هو الحال مثلا بالنسبة لرئيس المجلس الشعبي البلدي[12]، فصفته تفرض عليه اتخاذ كل إجراء وقائي يمس جانب الأمن العام أو الصحة العامة أو السكينة العامة ،وصفة الضبطية القضائية تفرض عليه أن يتحرك وأن يتخذ كل الإجراءات القانونية عند وقوع الجريمة.
2/المعيار الموضوعي : يرتكز هذا المعيار على موضوع الإجراء ،فإذا كان يدخل في نطاق المراقبة والإشراف من أجل المحافظة على النظام العام فهو إجراء ضبط إداري، أما إذا كان مضمونه الإستدلال والبحث عن الجرائم ومعاقبة مرتكبيها فهو إجراء ضبط قضائي بغض النظر عن الهيئة التي صدر منها، والمثال على ذلك عن الشرطة مثلا عندما يتدخل في وظيفة الضبط الإداري لتنظيم المرور ،ثم تحدث مخالفة اجتياز حاجز المراقبة ،فيتدخل بصفته ضابط شرطة قضائية لكون الإجراء تم بعد وقوع الفعل بهدف العقاب عليه[13].
النقد: إن أعمال الضـبط الإداري تعد كذلك جزاءات لاحقه عن الإخلال أو التهديد للنظام العام ومن ثم تتسع الفكرة الوقائية لتشمل فكرة الردع التي نجدها في الضبط القضائي[14].
3/المعيار المعتمد (القضائي): إن هذا المعيار مستمد من الاجتهاد القضائي الفرنسي وقد ظهر هذا المعيار بمناسـبة قضـية السيد (بود) التي أظهرت صعوبات عملية في كيفية التفريق بين الضبط الإداري والضـبط القضـائي، وتتلخص وقائع هذه القضية في أن السيد (بود) أصيب أثناء مطاردة يجريها البوليس فـي الطريـق إذ طرحه موظف الضبط أرضا فرفع السيد (بود) دعوى تعويض أمام مجلس الدولة عن الأضرار التـي لحقت به نتيجة المطاردة على أساس أعمال الضبط الإداري، بينما تمسكت هيئة الضبط بأن المطـاردة خاصة بجريمة وعملها صادر عن سلطة ضبط قضائي لا يختص مجلس الدولة بنظره.
ولقد لعب مفوض الدولة DELVOVE دور كبير وهام في استخلاص معيـار التمييـز فـي تقريره المقدم للمجلس وجاء تقريره كالآتي" :موظفو الضبط يستطيعون الاشتراك على السواء في إجراء الضبط الإداري والضبط القضائي والمعيار الوحيد المرضي يمكن استخلاصه من موضوع تحقيقاتهم، فإذا عبـرت التحقيقـات علـى أن الإجراء قد اتخذ لجمع الاستدلالات في جناية أو جنحة أو البحث عن الفاعلين لتقديمهم إلى القضاء كان الإجراء ضبط قضائي، واذا لم يرشد التحقيق عن ذلك، وكان الإجراء يهدف إلى وقاية النظام العام كان الإجراء ضبط إداري .
إن الخلاصة الوحيدة للاعتبارات التي تملي حيثياتها أن الموظف الذي أوقع السيد (بود) أيضـا شارك في إجراء البحث بخصوص جريمة معينة ومحددة والمطاردة التي أصيب فيهـا السـيد (بـود) تتصل مباشرة بهذه الإجراءات و لا أهمية في ذلك أن لا تكون النيابة العامة قد أمـرت بـالقبض علـى المتهم إذن موظف الضبط يمارس ضبط قضائي وبذلك المحكمة المختصـة وحـدها هـي المختصـة بالتعرف على تبعة عمله"[15].
وقد اعتمد مجلس الدولة الفرنسي في الأحكام اللاحقة هذا المعيار ،فمعيار التمييز هنا هو الغايـة المباشرة للتدخل.[16]
ثانيا: الضبط الإداري والمرفق العام
تكمن المقارنة بين الضبط الإداري والمرفق العام في خمسة أوجه ،ونشير منذ البداية إلى أن هذه المقارنة لا تعنى أن هذين المفهومين متضادان ،بل إنهما متكاملان لضرورة أن حسن نظام المرفق العام يعين الضبط على تأدية وظيفته الوقائية ،وأن حسن قيام الضبط بمهمته يعد شرطا ضروريا لحسن قيام المرفق العام[17]. فما هي أوجه التمييز بين المفهومين؟
* إن الضبط الإداري نشاط إداري هدفه وقاية النظام العام في المجتمع، وذلك عن طريق تنظيم أنشطة الأفراد المتعددة ،فسلطة الضبط محددة تحديدا تاما بالغاية التي قامت من أجلها وهي الحفاظ على النظام العام، فإذا كان كلا من الضبط الإداري والمرافق العامة يستهدفان الصالح العام، فإن هذا الصالح العام يرتكز في مضمون الضبط الإداري في النظام العام أما بالنسبة للمرافق العامة فهو يشمل المصلحة العامة بكافة مظاهرها.
* ترجع سلطة تقدير إنشاء المرافق العامة إلى إرادة الإدارة دون رقابة عليها من جانب القضاء الإداري، في حين أن الضبط الإداري هو أمر مفروض على الإدارة وتخضع في أداءها لهذه المهمة إلى الرقابة القضائية.
* إن طبيعة إجراءات الضبط من الخطورة، حيث لا يمكن إسنادها إلى أشخاص القانون الخاص خلافا للمرفق العام يمكن نقل نشاط هو إسناده إلى فرد أو شركة تتولى القيام به وفق ما بيناه سابقا[18].
* يختلط المفهومان في الوسيلة التي يعتمدانها في تحقيق أهدافهما والتي تجسد فيما يعبر عنه بأسلوب القانون العام ،إذ أننا نجد أن هذه الوسيلة أكثر مواجهة لفكرة السلطة في الضبط الإداري حيث يتجلى طابع الأمر وفرض الإرادة الإدارة بالقوة ،في حين أن طابع هذه السلطة يتغير بالنسبة للمرافق العامة وتتفاوت نسبته إذ هو أكثر في المرافق الإدارية[19].
* يتميز المرفق العام عن الضبط الإداري في طبيعة الخدمة المسداة. فسلطة الضبط يغلب فيها طابع الأمر تجاه الأفراد، في حين أن المرفق العام يتمثل أساسا في إسداء خدمة للمجموعة.
ثالثا :التمييز بين الضبط الإداري والضبط التشريعي:
يلجأ المشرع في كثير من الأحيان إلى إصدار القوانين التي تقيد حريات الأفراد وحقوقهم حفاظاً على النظام العام، وفى ممارسته لهذا الاختصاص دائما يستند لاختصاصه التشريعي، الذي يجد مصدره في الدستور[20]، وتسمى التشريعات الصادرة في هذا الشأن " بالضبط التشريعي " تميزا له عن الضبط الإداري الذي يصدر من جانب الإدارة في شكل قارارات تنظيميه أو فردية يترتب عليها تقييد حريات الأفراد.
وبناء عليه تدخل المشرع (البرلمان) وسن القانون رقم 90/11 المؤرخ في 04/12/1990 المتعلق بالجمعيات، ووضع شروط وإجراءات لممارسة النشاط الجمعوي وهو ضبط تشريعي.
واستنادا إلى المادة 54 من الدستور والتي تنص على أن" :حق إنشاء الجمعيات مضمون تشجع الدولة ازدهار الحركة الجمعوية. يحدد القانون العضوي شروط وكيفيات إنشاء الجمعيات".
كما نصت المادة 71 على حق الإضراب وممارسته في إطار القانون، ولقد تدخل المشرع لممارسة الضبط التشريعي من خلال القانون رقم 90/02 المؤرخ في 06/02/1990 المتعلق بممارسة حق الإضراب من خلال وضع قيود وشروط لممارسته"[21].
وعليه يتبين لنا بأن الهدف من الضبط الإداري والضبط التشريعي واحد وهو المحافظة على النظام العام[22]، ومن ثم لا تنفرد سلطات الضبط الإداري بمثل هذا التنظيم وإنما تشاركها في ذلك سلطات الضبط التشريعي، والمتمثلة في البرلمان لأن هذه السلطات الأخيرة تملك في هذا الخصوص اختصاصا أصيلاً إذ لا يجوز بحسب الأصل، فرض القيود والحدود على الحريات العامة إلا بقانون أو بناء على قانون، يتفرع عن ذلك أن الضبط الإداري يجب أن يدور في إطار الضبط التشريعي، باعتبار أنه يتم بأداة أدنى من القانون وهى التنظيمات والقرارات الفردية. غير أن ذلك لا يعنى حرمان سلطات الضبط الإداري – في حالة عدم وجود نص تشريعي– من اتخاذ أحكام لائحية مستقلة تقيد من الحريات الفردية وذلك إذا كانت أهداف الضبط الإداري تتطلب مثل هذا التقييد ،ومن جهة أخرى لا يوجد نص يمنعها من ذلك.[23]
المطلب الثاني
خصائص وأنواع الضبط الإداري
يتمتع الضبط الإداري بجملة خصائص تميزه عن غيره ،كما تختلف أنواعه بحسب اختلاف القيود والتدابير من حيث نطاقها المكاني أو الشخصي أو الموضوعي.
الفرع الأول
خصــائص الضبط الإداري:
- الضبط الإداري نشاط تباشره الإدارة (السلطة التنفيذية) ،ولا تمارسه جهات أخرى سواء كانت تشريعية أو قضائية.
- الصفة الإنفرادية: "الضبط الإداري إجراء تباشره السلطة الإدارية بمفردها، فمن حيث المبدأ لا يكون إلا عن طريق القرار الإداري (عملا انفرادي وليس تعاقدي)، هذا يعني أن الإجراءات التي تفرضها الإدارة لا تخضع للمساومة ولا للاتفاق، وما على الأفراد إلا الخضوع والامتثال لها طبعا وفقا لما يحدده القانون وتحت رقابة السلطة القضائية[24].
- الصفة الوقائية: يتسم الضبط الإداري بالطابع الوقائي فهو يد أر المخاطر على الأفراد فعندما تبادر الإدارة إلى سحب رخصة الصيد، أو رخصة السياقة من أحد الأفراد فلأنها قدرت أن هناك خطر يترتب على استمرارية احتفاظ المعني بهده الرخصة، أو تغلق الإدارة محلا، أو تعاين بئرا معينا فعملها هذا إجراء وقائي لحماية الأفراد من كل خطر يداهمهم أيا كان مصدره[25].
- الصفة التقديرية: للإدارة سلطة تقديرية في ممارسة الإجراءات الضبطية، فعندما تقدر أن عملا ما سينتج عنه خطر، تعين عليها التدخل قبل وقوعه بغرض المحافظة على النظام العام[26].
- إن الضبط الإداري وظيفة مفروضة على الإدارة وحكر عليها، لا يجوز التنازل عنها.
- إن مجال الضبط الإداري مقيد بتحقيق النظام العام ولا يتجاوزه.
الفرع الثاني
أنواع الضبط الإداري:
ينقسم الضبط الإداري إلى قسمين هما الضبط الإداري العام والضبط الإداري الخاص:
أولا: الضبط الإداري العام:
وهو مجموعة الاختصاصات التي تمنح للسلطات الإدارية بهدف ممارستها بصورة عامة وفي كل المجالات، وعلى جميع النشاطات للحفاظ على النظام العام ووقايته بعناصره التقليدية والحديثة بصفة وقائية لمنح حدوث الاضطرابات والفوضى، ويصنف هذا النوع من الضبط الإداري حسب مجال تطبيقه و إعماله إلى ضبط إداري عام وطني يشمل مجاله جميع الإقليم بغض النظر عن التخصص وضبط إداري عام محلي يشمل تطبيقه في جزء معين من الإقليم كالولاية والبلدية[27].
ثانيا: الضبط الإداري الخاص:
وهو مجموعة من الاختصاصات التي تمنح للسلطات الإدارية لتمارسها في نشاط ومجال معين ومحدد من أنواع نشاطات الأشخاص، وذلك إما يخص مكانا بذاته أو نشاطا بذاته، مثل ما تفرضه السلطة العامة من إجراءات في مجال تنقل الأشخاص (شرطة الأجانب ،شرطة الرحل) كأن تفرض رخصا للتنقل في بعض المناطق، أو حظر تنقلهم في مواقيت محددة، أو أن تفرض الإدارة قيودا لتنظيم حركة المرور بغلق شارع معين أو تتخذ إجراءات معينة لممارسة الأفراد حق الاجتماع العام أو إقامة الحفلات ليلا...إلخ[28].
المطلب الثالث
أهــداف الضبـــط الإداري
يجمع الفقه الإداري على أن أهداف " أعراض" الضبط الإداري تتمثل في المحافظة على النظام العام في الدولة، وبذلك يجب أن تنحصر تدابير الضبط الإداري في نطاق هذا الهدف سنتناول الإطار القانوني لتلك الفكرة من خلال الفروع التالية:
الفرع الأول
مدلول النظام العام:
يعد النظام العام قيدا أساسيا لسلطة الضبط الإداري بحيث ليس لسلطات الضبط تحقيق أهداف تخرج عنه ،ذلك أن أهداف الضبط الإداري من الأهداف المخصصة ،وتعد فكرة النظام العام لصيقة بالمجتمع حيث تطورت معه ،واتسع معناه أو مداها مع الوقت لتغزو مجالات عديدة[29].
أولا: تعريف النظام العام
لم يعرف المشرع النظام العام والسبب يعود لاعتبارات أهمها:
- النظام العام فكرته مرنة ومتطورة ولا يجب أن تحبس في تشريع ثابت لأنه أبطأ من النظام العام.
- عادة المشرع لا يقدم تعاريف للمفاهيم القانونية فيترك المسألة للفقه والقضاء.
- المشرع أحياناً يُعرف النظام العام من خلال إعطائه إطار للنظام العام (الأمن العام الصحة العامة، السكينة)
ولقد اقتصر المشرع على تحديد العناصر المادية الثلاث المكونة للنظام العام - معنى ذلك أنه عرفه بالهدف الذي ترمي إلى تحقيقه-، بموجب القانون رقم 11/10 المتعلق بالبلدية حيث نصت المادة 88منه على أنه: "يقوم رئيس المجلس الشعبي البلدي تحت إشراف الوالي بما يأتي :
" ...السهر على النظام والسكينة والنظافة العمومية [30]."...
أما على مستوى الفقهي، اختلف الفقهاء في تحديد تعريف النظام العام ولعل أهم أسباب الاختلاف هو تحديد طبيعة هذا النظام حول ما إذا كان حالة واقعية(النظام مادي) أم فكرة خلقية أو شعورية (النظام معنوي). فالفقيه هوريو يرى أن" :النظام العام يجب أن يحمل معنى النظام العام المادي الملموس الذي يعتبر بمثابة حالة واقعية مناهضة للفوضى، أما حفظ النظام العام الأدبي الذي يتعلق بالمعتقدات والأحاسيس فلا يدخل في ولاية الضبط الإداري، إلا إذا اتخذ الإخلال بالنظام الأدبي مظهرا خطيرا من شأنه تهديد النظام المادي بصورة مباشرة ،فهنا يحق للهيئات القائمة على الضبط الإداري أن تتدخل لمنعه حفاظا على النظام العام"[31].
أما الفقيه Louis Lucas، فإنه يرى أن كل فكرة عن النظام العام متغّيرة وعائمة فهي أقرب صلة بالشعور منها بالواقع القانوني كما أنه ينتهي بالقول إلى أنه لا توجد فكرة للنظام العام وإنما إيحاء به فحسب[32].
ويعرفه الأستاذ صلاح الدين فوزي" النظام العام ما هو إلا حالة مادية أو معنوية لمجتمع منظم ،فهو الأفكار الأساسية للقانون والمجتمع ،فهو حالة وليست قانونا وأحيانا أخرى تكون مادية فتوجد حينئذ في المجتمع برمته وفي الأشياء أيضا ،كما أنها أحيانا أخرى تكون معنوية تسود المعتقدات والأخلاق وحتى القانونية والاقتصادية والسياسية والاجتماعية ،وأحيانا أخرى تكون هذه الحالة هي الأمران معا[33]."..
أما بالنسبة للتعريف القضائي للنظام العام :فقد عرف القضاء الإداري الجزائري النظام العام كمايلي: "...إن لفظ النظام العام يعني مجموعة القواعد اللازمة لحماية السلم الاجتماعي والواجب توفرها لكي يستطيع كل إنسان ممارسة جميع حقوقه الأساسية عبر التراب الوطني في إطار حقوقه المشروعة[34]"
ويلاحظ على هذا التعريف أنه حصر الهدف من حماية النظام على السلم الاجتماعي أي أنه يبعد عدة مجالات خاصة بالنظام العام.
وفي قرار آخر صادر عن الغرفة الإدارية للمحكمة عليا بتاريخ 14 فيفري 1993 في قضية س/ضد وزير الداخلية حيث أكد القضاء في هذا القرار على الطبيعة النسبية النظام العمومي حيث اعتبر "أن المساس بالنظام العمومي لا يمكن تقييمه في سنة 1992استنادا إلى معايير كانت تطبق في سنة 1963 "[35]....
ثانيا: مضمون النظام العام:
إن مضمون النظام العام يحتوي على نظام عام مادي ونظام عام أدبي:
أ- النظام العام المادي:
تتمثل عناصر النظام العام المادي في ثلاثة عناصر: الأمن العام، السـكينة العامـة والصـحة العامة، وذلك على الشكل التالي:
1- الأمن العام: ويقصد به اتخاذ الإجراءات الإدارية الكفيلة بحماية أرواح الناس وممتلكاتهم وضمان الأمن العام للأفراد في الظروف العادية والظروف الاستثنائية [36].
ويتحقق ذلك باتخاذ ما يلزم من الحيطة لمنع وقوع الحوادث أو احتمال وقوعها على الأشخاص ،كحجز المصابين بأمراض عقلية، واتخاذ الإجراءات اللازمة لمواجهة الاضطرابات والتجمعات، واتخاذ ما يلزم للوقاية من خطر الأشياء كانهيار المباني أو الحرائق، أو ما ينشأ عن مخاطر الطبيعة كالفيضانات..إلخ.
ففي هذا الصدد قضى مجلس الدولة الجزائري في قضية جاء في إحدى حيثياتها "..... فالتنفيذ الجبري لقرار البلدية بسد مدخلا لمسكن المتنازع عليه يبدو غير شرعي مع ذلك فهذا التنفيذ لا يعتبر تعدي لأن المادة 71 من قانون البلدية تؤهل رئيس البلدية باتخاذ جميع الاحتياطات الضرورية وجميع التدابير الوقائية لضمان سلامة الأشخاص والأموال في الأماكن التي يمكن أن يحصل فيها أي حادث أو نكبة وحريق، وأن نفس هذا النص القانوني يؤهل رئيس البلدية لاتخاذ جميع التدابير الأمنية التي تقتضيها الظروف وذلك في حالة الخطر الجسيم والداهم [37]"....
ولقد خولت المواد 88،94،89، من القانون رقم 11/10 المتعلق بالبلدية لرئيس المجلس الشعبي البلدي باتخاذ كافة التدابير الوقائية والإجراءات اللازمة لإقرار الأمن العام وسلامة الأشخاص والأموال على المستوى البلدي .كما يضطلع الوالي بمهمة حماية الأمن العام باعتباره سلطة ضبط إداري على مستوى الولاية استناداً إلى المادة 114 من القانون رقم 12/07 المتعلق بالولاية.
2- الصحة العامة: ويقصد بها اتخاذ كل الإجراءات الكفيلة بالمحافظة على صحة الجمهور ووقايته من أخطار الأمراض وانتشار الأوبئة، ولذا يقع على عاتق الإدارة أن تتخذ التدابير اللازمة لمنع انتشار الأوبئة، والاحتياط من كلما قد يكون سببا أو يحتم لأن يكون سببا للمساس بالصحة العامة .ويدخل في ذلك رقابة الأغذية وإعداد المياه الصالحة للشرب والمحافظة عليها من التلوث وتصريف الفضلات وعزل المصابين بأم ارض معدية وتحصين المواطنين ضد الأمراض الوبائية إلى غير ذلك من الأعمال التي تلزم للمحافظة على صحة الأفراد[38].
3- السكينة العامة: يقصد بها اتخاذ التدابير اللازمة للمحافظة على الهدوء ومنع الضوضـاء داخـل المنـاطق السكنية وفي الطرق العامة، ذلك أن بعض الحوادث لا تمس في ذاتها النظام العام بشكل مباشر إلا أنها حين تتجاوز حدودا معينة قد تسبب في مضايقات على درجة من الجسامة للأفراد تستدعي تدخل الإدارة لمنعها، ومن الأمثلة على ذلك الأصوات المنبعثة من مكبرات الأصوات أثناء الحفلات أو اللقاءات العامة سواء فـي الليل أو النهار وكذلك المضايقات التي يسببها الباعة المتجولون في الطرق العامة[39] ومن أجل المحافظة على السكينة العامة، يقع على عاتق سلطات الضبط الإداري تتخذ كل الإجراءات والاحتياطات للقضاء على كلما من شأنه المساس بالسكينة العامة، أو وقاية الناس منه. ومن أمثلة ذلك الرقابة على استخدام آلات التنبيه بالسيارات ومكبرات الصوت الحديثة وتخصيص أماكن معينة للأسواق أو للمنشآت الصناعية والتجارية بعيدا عن المناطق السكنية، وذلك من أجل المحافظة على الهدوء في هذه الأماكن.
ب- النظام العام الأدبي: إن فكرة النظام العام الأدبي كهدف للضبط الإداري الذي تتمثل فـي المحافظـة علـى الآداب والأخلاق العامة، كان محل خلاف شديد في النظم القانونية المقارنة وفي فقه القانون الإداري، فـبعض التشريعات القانونية كما هو الحال في فرنسا مثلا لم تعرض إلى ذكر الآداب العامة والأخلاق العامـة كجانب من النظام العام. غير أن القضاء الإداري الفرنسي له اجتهادات ومواقف قضائية في معالجة هذه المسألة[40]، فقد اتجه في بداية الأمر إلى تضييق مفهوم النظام العام بقصره على الجانب المادي من خلال العناصر الثلاث ،وهي السكينة والصحة والأمن العام. لكنه عدل عن ذلك الاتجاه وأخذ بالمفهوم الواسع للنظام العام في مجال الضبط الإداري وأصبح النظام العام بذلك يشمل الجانب الأدبي المتمثل في الآداب والأخلاق العامة[41].
فهذا التطور جاء بعد سنة 1959 بمناسبة قضية Lutitia، حيث أقر مجلس الدولـة الفرنسـي[42]، أن الترخيص لفيلم من الأفلام من الوزير المختص، لا يحول رئيس البلدية من منع عرض الفيلم وبالتالي ممارسة سلطاته الضبطية في حالة التهديد، باضطرابات جسيمة في النظام المادي، بسبب الصفة غير الخلقية للفيلم والظروف المحلية.
وفي المجتمعات الإسلامية تكتسب فكرة الآداب العامة أهمية خاصة، حيث يعد الحفاظ على المشاعر الدينية والأخلاقية جزءا لا يتجزأ من النظام العام[43]. ومع ذلك تبقى حماية النظام العام حماية محدودة مقارنة بحماية العناصر الأخرى. والسبب في ذلك يرجع إلى أن تدخل رجال الضبط الإداري في مجال حماية النظام العام يتمثل في مظاهر خارجية محسوسة، دون المسائل النفسية أو الأدبية أو المعنوية ما لم تترجم هذه المظاهر إلى أعمال مادية تبرر تدخل سلطات الضبط الإداري لمنع الأسباب المنافية للآداب العامة والحيلولة دون تعريفها للخدش والانتهاك[44].
ج- النظام العام الجمالي" جمال الرونق والرواء":
اعتبر جانب من الفقه الفرنسي أن المحافظة على جمال الرونق والرواء ،ينـدرج في فكرة النظام العام وتبرير ذلك هو أن الإدارة مسؤولة عن حماية مشـاعر الفـرد والجمـال، وأن للإنسان الحق في حماية حياته الأدبية والثقافية والروحية علاوة على حياته المادية[45]. ومن جانب القضاء فقد قضى مجلس الدولة الفرنسي في حكمه الصادر عام 1936 في قضية " إتحاد نقابات مطابع باريس"، بمشروعية قرار تنظيمي يمنع توزيع المنشورات على المارة في الشوارع خشية إلقائها بعد قراءتها ما يشوه رونق الطـرق العامـة ويخـل بحالها، وأشار الحكم صراحة لذلك حيث جاء فيه " حق سلطة الضبط في اتخاذ الإجراءات التي تقتضيها صيانة النظام والسكينة والصحة العامة وجمال الرواء[46]"، أما المشرع الجزائري فلم يخرج على هذا الاتجاه بل سايره واعتبر الجمال عناصر من عناصر النظام العام تتكفل سلطات الضبط الإداري المحلي بحمايته وصيانته ،وهذا ما أشارت إليه المادة 94/11 من قانون البلدية بنصها ..." :يكلف رئيس المجلس الشعبي البلدي على الخصوص بما يأتي:...- السهر على احترام تعليمات نظافة المحيط وحماية البيئة "... وفي نفس السياق نصت المادة 35 من القانون العضوي 12/05 المتعلق بالإعلام على أن بيع نشريات الدورية بالتجول أو في الطريق العام أو في مكان عمومي يخضع إلى تصريح مسبق لدى رئيس المجلس الشعبي البلدي[47].
[1] محمد محمد عبده إمام، المبادئ العامة في الضبط الإداري ( دراسة مقارنة)، الطبعة الأولى، مكتبة الوفاء القانونية الإسكندرية، 2014،ص 13 .
[2] ناصر لباد، المرجع السابق، ص 154 .
[3] أحمد محيو، المرجع السابق، ص .
[4] عبـد الـرؤوف هاشـم بسـيوني، نظريـة الضـبط الإداري فـي الـنظم الوضـعية المعاصـرة والشـريعة الإسلامية، دار الفكـر الجـامعي 2008، ص 18.
[5] سعاد الشرقاوي، المرجع السابق، ص 3 .
[6] محمد الصغير بعلي، المرجع السابق، ص 260 .
[7] marcel Waline ,Traité de Droit Administratif, Sirey 9éme éd, 1963, p639
[8] محمد عاطف البنا، الوسيط في القانون الإداري، الطبعة الثامنة، دار الفكر العربي، القاھرة، سنة 1992،ص 337
[9] ماجد راغب الحلو، القانون الإداري، دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية، 1996،ص 471 .
[10] Abd El Malek Mansour Samir, la protection de la liberté publique face à l’autorité de la police administrative en France et en Egypte, thèse de doctorat en droit, université de paris І panthéon Sorbonne, 1992, P17.
[11] عادل السعيد أبو الخير، إجتهاد القاضي الإداري في مجال الحقوق والحريات، مجلة الاجتهاد القضائي، كلية الحقوق والعلوم السياسية، جامعة محمد خيضر، بسكرة، العدد الثاني، 2005،ص 16.
[12] أنظر المادة 15 من قانون الإجراءات الجزائية والمادتين 92 و94 من قانون البلدية
[13] هاني علي الطهراوي، المرجع السابق، ص 235.
[14] حسام مرسي، سلطة الإدارة في مجال الضبط الإداري (دراسة مقارنة في القانون الوضعي والفقه الإسلامي)، دار الفكر الجامعي، الإسكندرية، 2011، ص 424 .
[15] Jacques. Moreau, “Police administrative et police judiciaire- Recherches d'un critère de distinction”,AJDA 1963, I, 68 . 212
[16] CE 17 avril 1953 Sieur Pinguet, Rec.Cons.d’Et. 117 (victime blessée d’un coup de couteau au cours de sa tentative de poursuite d’un malfaiteur
[17] قريب من هذا المعنى، خرشي إلهام، محاضرات في مقياس الضبط اإلداري، ألقيت على طلبة السنة الثالثة حقوق/ تخصص قانون عام، كلية الحقوق والعلو م السياسية، جامعة محمد لمين دباغين بسطيف02، السنة الجامعية، 2015/2016 ص 18.
[18] عمار بوضياف، المرجع السابق، ص 481.
[19] سليماني هندون، سلطات الضبط في اإلدارة الجزائرية، أطروحة مقدمة لنيل شهادة الدكتوراه في القانون العام، تخصص إدارة ومالية، كلية الحقوق، جامعة الجزائر01 ، 2012/2013ص 42.43.
[20] تنص المادة 140/1 من الدستور الحالي على أن" يشرع البرلمان في الميادين التي يخصصها له الدستور وكذلك في المجالات التالية: حقوق الأشخاص وواجباتهم الأساسية ، لا سيما نظام الحريات العمومية وحماية الحريات الفردية، و واجبات المواطنين.
[21] القانون رقم 90/02 المؤرخ في 06/02/1990 المتعلق بالوقاية من النزعات الجماعية في العمل وتسويتها وممارسة حق الإضراب، ج ر، العدد6، المؤرخة في 07/02/1990.
[22] حاج أحمد عبد اهلل، مظاهر الضبط الإداري في نظام الحسبة والقانون الإداري الجزائري - دراسة مقارنة- ، مذكرة ماجستير علوم إسالمية : شريعة وقانون، كلية العلوم الاجتماعية والعلوم الاسلامية، جامعة أحمد درارية أدرار، 2006 ص 31.
[23] نواف كنعان، دور الضبط الإداري في حماية البيئة ( دراسة تطبيقية في دولة الإمارات العربية المتحدة )، مجلة جامعة الشارقة للعلوم الشرعية والإنسانية، المجلد الثالث، العدد الأول، فيفري ،2006 ص 58 .
[24] ناصر لباد، المرجع السابق، ص 156.
[25] عمار بوضياف، المرجع السابق، ص 482.
[26] المرجع نفسه، ص 483.
[27] خرشي إلهام، المرجع السابق، ص 25.
[28] للتفصيل أكثر راجع: سه نكه رداود، الضبط الإداري لحماية البيئة ( دراسة تحليلية مقارنة)، دار الكتب القانونية- دار شتات للنشر والبرمجيات، مصر – الإمارات، 2012، ص 31/32 .
[29] عادل السعيد محمد أبو الخير، القانون الإداري (القرارات الإدارية- الضبط الإداري- العقود الإدارية)، المركز القومي للإصدارات القانونية، القاهرة، 2008، ص 275 .
[30] وهو ما تم التأكيد عليه في المادة 114 من القانون رقم 12/07 االمتعلق بالوالية والتي نصت على أن :"الوالي مسؤول على المحافظة على النظام والأمن والسالمة والسكينة العامة".
[31] محمد الوكيل، حالة الطوارئ وسلطات الضبط الإداري، ( دراسة المقارنة)، الطبعة الأولى، دار النهضة العربية القاهرة 2003، ص 60.
[32] Louis-Lucas,. Remarques sur l'ordre public, Rev. Dr. Inter. Priv. 1933, p 405.1998
[33] صالح الدين فوزي، المبادئ العامة غير المكتوبة في القانون الإداري، دراسة مقارنة، دار النهضة العربية، مصر ص 48 مشار إليه في: حسام مرسي، المرجع السابق، ص 95 .
[34] قرار الغرفة الإدارية بمجلس قضاء الجزائر الصادر بتاريخ 27/01/1982، مشار إليه في: بشير بلعيد، القضاء المستعجل في الأمور الإدارية، دون ذكر دار نشر، 1993،ص 80 .
[35] أشار إليه: ناصر لباد، المرجع السابق، ص 160
[36] عمار بوضياف، المرجع السابق، ص 487.
[37] القرار رقم 040037 بتاريخ ، 26/06/2007 مجلة مجلس الدولة، العدد 09، 2009، ص 31 .
[38] محمد محمد عبده إمام، المبادئ العامة في الضبط الإداري (دراسة مقارنة)، الطبعة الأولى، مكتبة الوفاء القانونية الإسكندرية 2014، ص 35 .
[39] نواف كنعان، القانون الإداري، الكتاب الأول، دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمان، الأردن، 2006،ص 285.
[40] سليماني السعيد، الضبط الإداري، محاضرات ألقيت على طلبة السنة أولى ماستر، تخصص القانون العام الداخلي، كلية الحقوق والعلوم السياسية، جامعة محمد الصديق بن يحيى، جيجل، السنة الجامعية، 2016/2017، ص 27.
[41] Bernard Stirn ,Ordre public et libertés publiques ,Colloque sur l’Ordre public, organisé par l’Association française de philosophie du droit les 17 et 18 septembre 2015. Sur : www.conseil-etat.f
[42] تتلخص وقائع القضية في حصولا شركة على موافقة من الوزير لعرض فيلم م الأفلام طبق المرسوم 1954 وأصدر بشأن ذلك رئيس بلدية" نيس "قرارا بمنع عرض هذا الفيلم لصفته أللأخلاقية وحتما لإضراره بالأخلاق العامة. ولما رفعت شركة الأفلام دعوى أمام مجلس الدولة الفرنسي مطالبة بإلغاء القرار الذي أصدره رئيس البلدية أصدر مجلس الدولة حكما يرفض فيها إلغاء القرار ألنه من سلطات الضبطية لرئيس البلدية:
C.E ,18 Décembre 1959, arrêt- société « les films Lutitia et syndicat français des producteur et exportateurs de films », in Weil, P, Long, M Braibant, G Dévlové, Genevois, les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 13 édition, Dalloz, paris, 2001, P550.
[43] تص المادة 3 من الدستور الحالي على أن:" الإسلام دين الدولة"
[44] إسماعيل نجم الدين زنكنة : القانون الإداري البيئي - دراسة تحليلية مقارنة ،- ط1 ،منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت لبنان، 2012،ص 286 .
[45] عادل السعيد أبو الخير، القانون الإداري، المرجع السابق، ص 348.
[46] مشار إليه لدى محمود عاطف البنا، حدود سلطة الضبط الإداري، بحث منشور في مجلة القانون والاقتصاد، كلية الحقوق، جامعة القاهرة، العددان الثالث والرابع، سنة 1978، ص 550.
[47] القانون العضوي رقم 12/05 المؤرخ في 12 جانفي 2012، المتعلق بالإعلام، الجريدة الرسمية، العدد 02،الصادرة بتاريخ ، 15/01/2012 ص 21.