المبحث الثالث‪

حدود سلطة الضبط الإداري

‫القاعدة العامة أن الأفراد يتمتعون بالحريات العامة التي كفلها لهم الدستور، غير أنه وفي ‫مواضيع معينة ترد على هده الحريات قيودا تفرضها مصلحة المجتمع، ولما كان الأصل هو التمتع ‫بالحرية والاستثناء هو تقييدها، وجب أن تخضع هده القيود إلى ضوابط وحدود منعا للتعسف في ‫استعمالها، وفي هدا السياق نص الدستور الجزائري على ضمان الحقوق والحريات في نص المادة ‫‪41 منه على أن: "يعاقب القانون كل المخالفات المرتكبة ضد الحقوق والحريات، وعلى كل ما ‫يمس سلامة الإنسان البدنية والمعنوية"‪.

‫ولقد اتفق الفقه والقضاء الإداريين على ضرورة خضوع سلطة الضبط الإداري للعديد من الضوابط ‫سواء في الظروف العادية أو في الظروف الاستثنائية ‪.

 

‫المطلب الأول

حدود سلطة الضبط الإداري في الظروف العادية

‫إن دراسة حدود سلطة الضبط في الظروف العادية‪ ،تتطلب تقيد سلطات الضبط الإداري ‫بمبدأ المشروعية، وخضوعها لرقابة القضاء الإداري‪.

‫الفرع الأول

الالتزام بمبدأ المشروعية

‫يتعلق مبدأ المشروعية بحدود سلطة الدولة وخضوعها لقواعد ملزمة‪ ،لذلك يعتبر هذا المبدأ ‫الضمانة الأساسية لحماية حقوق الأفراد وحرياتهم من تعسف الإدارة‪.

‫وإذا كان على الإدارة أن تلتزم بمبدأ المشروعية بصفة عامة عند مباشرتها لأي نشاط ‫إداري‪ ،فإن ذلك يصدق بصفة خاصة عند ممارستها لاختصاصاتها كسلطة ضبط‪، نظرا لتأثير تلك ‫‫السلطة على حقوق الأفراد وحرياتهم[1]، إذ لا يكفي أن يخضع الأفراد وحدهم للقانون في علاقاتهم ‫الخاصة‪، بل من الضروري أن تخضع له أيضا الهيئات الحاكمة في الدولة‪، على نحو تكون ‫تصرفات هذه الهيئات وعلاقاتها المختلفة متفقة مع أحكام القانون وضمن إطاره‪.

 ‫أولا‪: تعريف مبدأ المشروعية‪:

‫يعني مبدأ المشروعية بوجه عام سيادة حكم القانون في الدولة‪ ،بحيث تعلو أحكامه وقواعده‫ فوق كل إرادة الحاكم أو المحكوم[2]. ومن هذا المنطلق تخضع السلطة الإدارية للقانون في كل ما ‫يصدر عنها من تصرفات أو أعمال، وما تتخذه من قرارات في جميع مظاهر النشاط الذي تقوم ‫به‪، وهو ما اصطلح على تسميته بالمشروعية الإدارية‪[3].

‫ويحكم قواعد المشروعية مبدأ تدرج القواعد القانونية‪ ،فتأتي في قمتها قواعد الدستور ثم ‫المعاهدات‪، القانون الذي يقره البرلمان (أو الأوامر التي يتخذها رئيس الجمهورية في الحالات ‫المحددة دستورا)‪، ثم المبادئ العامة للقانون التي يقرها القضاء الإداري ويستقر عليها في أحكامه ‫في إطار مراقبته لأعمال الإدارة (كمثال حقوق الدفاع حيث لا يمكن متابعة أي شخص بأي تهمة ‫دون أن يتمتع بحقه في الدفاع عن نفسه)‪، ثم تأتي التنظيمات ( التشريع الفرعي) بأنواعها حسب ‫مصدرها‪.

 ‫ثانيا‪: ضوابط صحة الإجراء الضبطي:

 ‫يتعين أن تتوافر الشروط التالية في الإجراء الضبطي حتى يكون مشروعا‪:

‫‫* إذا تصدى القانون لتنظيم حرية من الحريات العامة‪، فإن القرار الذي تصدره السلطة التنفيذية ‫يعتبر قرارا تنظيميا، ومن ثم ليس له بهذه الصفة أن يعدل من أحكام الذي القانون جاء لتنفيذه  ‫بإضافة قيود ضبطية جديدة على الحرية‪[4].

‫* لا يجوز لسلطة الضبط أن تصدر قرارات فردية ضبطية دون الاستناد على قواعد عامة تنظيمية ‫وردت في القانون أو قرار تنظيمي‪.

‫* يجب نشر القرار التنظيمي حتى يلزم الأفراد بتنفيذه‪، على أن يكون النشر وفق القانون‪.

‫* لا يجوز أن يخالف التنظيم الضبطي الصادر من سلطة دنيا التنظيم الصادر من سلطة عليا ‫إعمالا لمبدأ تدرج القواعد القانونية‪.

 ‫* أن تكون هناك مساواة بين جميع المواطنين أمام إجراءات الضبط الإداري‪.

‫الفرع الثاني

خضوع إجراءات الضبط للرقابة القضائية

‫يمارس القضاء رقابة هامة على سلطة الضبط الإداري‪ ،سواء من حيث التقيد بالأسباب التي أدت‫إلى التدخل‪، أو الأهداف التي تسعى إلى تحقيقها‪، فإذا ما استعملت سلطة الإداري لغير الأهداف  ‫العامة التي سبق ذكرها‪ ،فإن القاضي الإداري يقضي بإلغاء تدابير الضبط لعدم المشروعية‪.

 ‫أولا‪: الرقابة على سبب التدبير الضبطي‪:

‫ويعني ذلك أن يستند كل إجراء أو تدبير تتخذه سلطات الضبط الإداري إلى سبب حقيقي ‫يبرره ‪ .والسبب هو الواقعة ( المادية أو القانونية) الدافعة لاتخاذ القرار أو التدبير[5]، ويراقب القضاء ‫الإداري مدى توافر هذه الواقعة ومدى جديتها وتهديدها للنظام العام‪ فإذا تبين أن هذه الأسباب ‫غير موجودة‪، فيكون القرار في هذه الحالة قد فقد سنده القانوني الذي يقوم عليه مما يبرر إلغاؤه‪[6].

‫كما أن القاضي الإداري يبحث في الوصف القانوني للواقعة‪ ،والذي من شأنه تبرير إصدار الإجراء ‫الضبطي‪.

‫‫كما تمتد الرقابة القضائية على الوسيلة أو الإجراء المتخذ‪، من حيث ضرورة تناسبه وملاءمته مع ‫درجة وجسامة الوقائع التي تهدد النظام العام‪ .فالقاضي يتأكد من مدى التناسب الحاصل بين ‫جسامة القيد الوارد على الحرية من جهة‪، وجسامة التهديد الذي يصيب النظام العام بالاضطراب ‫من جهة أخرى‪ فوجود تهديد جسيم للنظام العام يبرر التقييد الشديد للحرية العامة، ولكن بوجود ‫اضطرابات يسيرة لا يبرر على الإطلاق التقييد الشديد للحرية لذلك يطبق هنا المبدأ المعروف بأن‫" الضرورة تقدر بقدرها"[7].

 ‫ثانيا‪: الرقابة على أهداف الضبط الإداري‪:

‫تكتسي رقابة الإلغاء على الغاية أو الهدف أهمية كبيرة في الرقابة القضائية على ‫مشروعية قرارات الضبط الإداري، فالإدارة قد تستخدم سلطتها من أجل تحقيق غاية غير مشروعة ‫سواء باستهداف غاية بعيدة عن المصلحة العامة أو بابتغاء هدف مغاير للهدف الذي حدده لها ‫القانون ويطلق على هذا العيب الانحراف بالسلطة‪، وهو من أدق العيوب لأن مهمة القاضي شاقة ‫وحساسة لإثبات هذا العيب‪، فهو يبحث عن البواعث والدوافع المخفية التي أدت إلى اتخاذ القرار[8].

‫فإذا اتخذ رجل الإدارة قراره المطعون فيه‪، مدفوعا بأغراض لا تهدف حماية النظام العام وكان ‫هدفه من القرار حماية مصلحة فردية فيكون قد خالف قاعدة تخصيص باستعمال السلطة في غير ‫الغرض الذي خصصت له مما يتعين إلغاءه[9] ‪.

‫ومن ثم يمكن أن تحديد خصائص عيب الإنحراف في استعمال السلطة من خلال ما يلي‪:

‫* ارتباط عيب إساءة الانحراف في استعمال السلطة بغاية القرار‪، يجعله عيبا متصلا بنفسية ‫مصدر القرار وما أراد تحقيقه في النهاية من إصداره له‪، فهو يتصل إذن بعناصر ذاتية وشخصية القرار.

‫‫* عيب الانحراف في استعمال السلطة هو عيب قصدي أو عمدي‪، بمعنى أن مصدر القرار يجب ‫أن يكون سيئ النية‪، يعلم بأنه يسعى لتحقيق غاية مخالفة لما حدده القانون‪ ،وأن يكون قصده قد ‫اتجه إلى ذلك‪.

‫ومن ثم إذا لم يتوافر لدى مصدر القرار هذا القصد العمدي‪، فلا يتحقق هذا العيب مهما كانت ‫الأضرار التي أصابت الأفراد من القرار‪[10].

‫المطلب الثاني

حدود سلطة الضبط في الظروف الاستثنائية

‫يقصد بالظروف الاستثنائية " وجود خطر داهم أو ظرف شاذ يحدق بالوطن ويهدد أمنه ‫وسلامته‪، يستوي في ذلك أن يكون هذا الخطر ناجما عن غزو أو عدوان خارجي أو عصيان ‫مسلح أو حرب أهلية أو اضطرابات داخلة أو نكبات عامة‪[11] .

‫في مثل هذه الظروف الاستثنائية، لا تكفي سلطات الضبط الإداري العادية للمحافظة على النظام ‫العام، فيتم توسيع سلطات الإدارة لمواجهة هذه الظروف‪ كما أن بعض القرارات الإدارية التي ‫تكون غير مشروعة في الظروف العادية‪، تصبح مشروعة نتيجة تلك الظروف الاستثنائية ‫للحفاظ على النظام العام وسير المرافق العامة‪[12].

‫وعلى الرغم من قيام الظروف الاستثنائية‪، إلا أن الرقابة القضائية تبقى قائمة على تصرفات ‫وقرارات سلطات الضبط الإداري، ذلك أن مبدأ المشروعية لا يستبعد أو يتعطل ويتوقف، وإنما يتم ‫توسيعه من طرف القاضي وتحت رقابته احتراما لدولة القانون وتختلف رقابته على سلطة الضبط  ‫في أثناء الظروف الاستثنائية‪، عن رقابته لها في الظروف العادية‪.

‫الفرع الأول

التنظيم القانوني لسلطة الضبط الإداري في الظروف الاستثنائية

‫تحدث الظروف الاستثنائية غير العادية بشكل فجائي وبصورة غير متوقعة، فهل يجب أن ‫يوجد قانون خاص لمواجهة هذه الظروف، يكون سابقا لحدوثها أم أنه يتعين على السلطة التنفيذية ‫‫أن تلجأ إلى المشرع‪، لاستصدار قانون لمواجهته كلما وقع ظرف من هذه الظروف الاستثنائية؟[13] ‪

‫الأسلوب الأول يمتاز بوجود قانون خاص بهذه الظروف الطارئة سابق عن حدوثها‪ ،وهذا من شأنه ‫أن يمكن السلطة الإدارية من مواجهتها بمقتضى إعلانها عن الأحكام العرفية أو حالة الطوارئ ‫وتطبيق أحكام القانون بسرعة وفعالية لإزالة الخطر الناجم عن هذه الظروف غير المتوقعة‪، دون ‫حاجة للرجوع إلى السلطة التشريعية لاستصدار تشريع بذلك " وهذا الأسلوب هو الأسلوب ‫الفرنسي‪".[14]

‫وقد تأثرت الكثير من الدول من بينها الجزائر، بالنظام القانوني الفرنسي وبأسلوبه في هذا المجال ‫فعمدت إلى إعداد قوانين خاصة لحكم هذه الظروف تتضمن توسيع سلطات الإدارة بصورة تمكنها  ‫من مواجهة حالة الضرورة وما تحمله من أخطار وتحديات‪.

‫أما الأسلوب الثاني لتنظيم سلطة الضبط الإداري أثناء الظروف الاستثنائية‪، فيختلف عن ‫الأسلوب الأول اختلافا تاما، بحيث يستند إلى مواجهة كل حالة على حدا بقانون خاص يصدره ‫البرلمان‪، بناء على طلب الحكومة بتوسيع سلطاتها بالقدر الذي يمكنها من التصدي لهذا الخطر ‫أو الظرف غير العادي، لذا يسمى ( قانون الظروف ) أو قانون الطوارئ ‪وميزة هذا الأسلوب أن ‫البرلمان يتولى فحص كل حالة ويفوض الحكومة باتخاذ التدابير الاستثنائية اللازمة لمواجهتها  ‫بموجب القانون الذي يصدره لهذه الغاية‪، وهذا الأسلوب "هو الأسلوب الإنكليزي‪".[15]

‫إن هذا الأسلوب يحول دون تذرع الإدارة بقيام أخطار أو ظروف قد تتوافر فيها صفات الحظر ‫الحقيقي أو الظرف الشاذ غير العادي‪ فهو ذا يوفر رقابة جدية ومسبقة على تقدير الحكومة لوجود ‫الظرف الاستثنائي‪، كما يحقق حماية فعالة إلى حد كبير للحريات العامة إذ يمكن البرلمان من ‫تقييم الموقف والتأكد من وجود الخطر أو الظرف الذي يقتضي إصدار القانون اللازم لمواجهته فإذا ‫‫ما تأكد البرلمان من جدية طلب الحكومة بتوافر إحدى حالات الضرورة‪، زودها وفوضها بسلطات ‫استثنائية ‪على أن ينظر القضاء الإنجليزي في كافة الإجراءات التي تمارسها السلطة التنفيذية في ‫هذا الحال بعين الشك والحذر‪[16].

‫الفرع الثاني

رقابة القضاء الإداري على أعمال الإدارة في الظروف الاستثنائية

‫ابتدع مجلس الدولة الفرنسي نظرية الظروف الاستثنائية أو ما يعرف بنظرية الضرورة ‫بمناسبة الحرب العالمية الثانية‪، وعرفت باسم سلطات الحرب وقد وسع مجلس الدولة هذه النظرية ‫لتشمل كل فترة من الشدة‪ ،يمكن أن يتعرض لها المجتمع وقت السلم‪[17] بهدف تمكين الإدارة من  ‫مواجهة الحالات التي لم يرد لم نص بشأنها، فكان أسبق من المشرع في وضع هذه النظرية‪.

 ‫ولهذا تسمى بالنظرية القضائية، وتتميز هذه النظرية بخاصيتين‪:

- توسيع سلطات الإدارة في مجال الضبط الإداري وحده‪ ،بحيث يمكنها اتخاذ التدابير والإجراءات

‫اللازمة للمحافظة على كيان الدولة وصيانة الأمن والنظام العام‪ ،أي وضع قيود شديدة على  ‫حريات الأفراد تصل إلى اعتقال المخالفين وحجزهم‪.

- تخضع أعمال الإدارة لمراقبة القضاء‪ ،فمهما كانت صلاحيات الإدارة متسعة في هذه الظروف  ‫إلا أنها ليست سلطةً مطلقة تفلت من مراقبة القضاء‪.

‫لقد وضع القضاء الإداري قيود على الظرف الاستثنائي حتى لا تطلق الإدارة حريتها في انتهاك  ‫حريات الأفراد ويمكن تلخيص هذه القيود فيما يلي‪:

 ‫أولا‪: أن يكون الإجراء الضبطي قد اتخذ في الظروف الاستثنائية‪:

‫يتعين في إجراء الضبط حتى يكون في إطار المشروعية الاستثنائية‪، أن يكون قد اتخذ‫ خلال الظروف الاستثنائية مما يتعين على سلطة الضبط‪، أن تثبت حدوث أوضاع أو ظروف من ‫‫شأنها أن تحدث إخلالا بالنظام العام ولم تتضمنها قوانين عادية‪، وترتيبا على ذلك فعندما تطرح ‫على القاضي الإداري قضية‪، تدعي فيها الإدارة قيام حالة الضرورة لتبرر ما اتخذته من إجراءات ‫وتدابير‪، فإنه يتحقق من خلالها فالمسألة أولا وأخير مسألة وقائع يقدرها القاضي الإداري في ‫ضوء الظروف الزمانية والمكانية التي تحيط بها‪، وهذا ما أكده مجلس الدولة الفرنسي في قضية ‫‪ "Goguet Veuve" بتاريخ ‪ 03/05/1946 من عدم مشروعية القرار الذي اتخذه عمدة مدينة ‪NANTES بالاستيلاء على شقة مملوكة لإحدى السيدات، لتقيم فيها إحدى العائلات التي نزحت ‫من المناطق التي كانت مسرحا للعمليات الحربية في فرنسا خلال الحرب العالمية الثانية‪، ذلك أن ‫المصاعب والظروف التي واجهتها الإدارة في تلك المدينة لا تبرر إصدار قرار الاستيلاء‪[18].

 

 ‫ثانيا‪ :ضرورة الإجراء الاستثنائي ولزومه

‫يقوم القاضي الإداري بالتحقق من أن مواجهة الظروف الاستثنائية تتطلب تدبير استثنائي ‫لا تسعف به التشريعات السارية، وهو ما يعني ضرورة الإجراء الاستثنائي ولزومه لمتطلبات ‫الحالة‪، فإذا ثبت له أن الإدارة كانت تستطيع أن تتغلب على الأوضاع الناجمة عن الظروف ‫الاستثنائية القائمة بما تملكه من سلطات ووسائل‪، تنص عليها التشريعات السارية ومع ذلك اتخذت ‫إجراء استثنائيا لا تجيزه هذه التشريعات ‪ فإنه يحكم بإلغاء هذا الإجراء وهو ما قضى به مجلس ‫الدولة الجزائري في قضية والي ولاية ميلة ضد الشركة الوطنية للمحاسبة في ‪ 19/04/1999 بحيث ‫أجاب مجلس الدولة بتأييده القرار المستأنف وسبب قراره على مايلي‪[19]:

السبب الأول: أن نص المادة ‪ 92 من قانون الولاية لا تخول للوالي سلطة تسخير محل مشغول ‫بطريقة قانونية من شركة وطنية ‪.

‫‫السبب الثاني: أن الوالي لم يثر أي حالة تسمح له بتسخير مدير ديوان الترقية والتسيير العقاري ‫لولاية ميلة‪، لوضع المحلات الممنوحة للشركة المستأنف عليها تحت تصرف الولاية وأن الأمر ‫بالتسخير لا يكون إلا في الحالات الاستثنائية ‪.

‫معنى ذلك أن تتحقق بالفعل الظروف الاستثنائية (حالة الحرب، فتنة مسلحة‪، كارثة طبيعية...) ‫وأن تتخذ الإدارة إجراءاتها أثناء فترة تحقق هذه الظروف، وليس بعد انتهاءها أو زوالها الفعلي‪، وإلا ‫كان ذلك تعديا على الحريات ليس له ما يبرره وتكون القرارات غير مشروعة مما يعرضها للإلغاء ‫أمام القاضي الإداري‪.

 ‫ثالثا‪: ملائمة الإجراء الضبطي للحالات الاستثنائية

‫يتعين أن يكون الإجراء الذي تتخذه الإدارة لمواجهة الظروف الاستثنائية ملائما ومناسبا لما ‫تتطلبه هذه الظروف‪، وأن يكون هذا التصرف بالقدر الذي يكفي لمعالجة هذه الظروف دون إفراط ‫أو تفريط‪.

‫ويقوم القضاء الإداري بمراقبة تقدير الإدارة لأهمية وخطورة الاضطرابات في ظل تلك الظروف ‫وذلك للتحقق من مدى ملائمة الإجراء الذي تقيد به الإدارة حريات الأفراد وما إذا كان من الممكن ‫اللجوء إلى إجراء أخف وطأة بدل الإجراء المتخذ لتحقيق ذلك الهدف وتطبيقا لذلك قضى مجلس ‫الدولة الفرنسي في حكمه الصادر بتاريخ ‪02/03/1962 في قضية "Rubin de Servens" بإلغاء ‫الأمر الذي صدر عن رئيس الجمهورية في ‪ 03/05/1961 بإنشاء محكمة عسكرية خاصة لمحاكمة ‫المتهمين بالاشتراك في التمرد الذي قام به الجيش الفرنسي المرابط بالجزائر بتاريخ ‪21/04/1961 ‫ذلك أن " الظروف التي تم إنشاء هذا القضاء الاستثنائي طبقا لها لم تكن على درجة كبيرة من ‫الخطورة تبرر الاعتداء على المبادئ العامة للقانون وأن محاولة الانقلاب قد تم قمعها"‪[20].

‫يتضح مما سبق أنه يشترط لمشروعية الإجراء المتخذ في الظروف الاستثنائية والمقيد ‫للحرية‪، أن يكون لازماً ومناسباً مع ما تقتضيه هذه الظروف‪، فإذا كان أكثر شدة مما تفرضه ‫الظروف أصبح غير مشروع‪ كما يجب أن تكون غاية الإدارة من الإجراء تحقيق المصلحة العامة ‫‫وحدها‪، وليس الانتقام من فرد أو جهة أو لأعارض سياسية أو حزبية وإلا أصبح قرارها معيباً ‫بالانحراف بالسلطة[21] وغاية المصلحة العامة في هذا الإطار هي الرغبة في مقاومة الظروف ‫الاستثنائية وسرعة القضاء على الإخلال الجدي بالنظام العام أو تحقيق الانضباط في أداء المرافق  ‫العامة حماية لمبدأ سير المرفق العام بانتظام واضطراد‪.